Hostos: Sociología y Autonomía Municipal
Lcdo. Francisco J. Del Valle Sosa[1]
En Puerto Rico el debate sobre la eliminación de municipios no es algo nuevo en la discusión pública. A dos años de que la Ley Foraker entrara en vigor —y el mismo día que aprobaron la Ley Municipal de 1902— se aprobó la eliminación de municipios, motivada por una política pública dirigida a imponer el concepto de condados, más a fin al nuevo poder metropolitano.
La ley que promovió el gobernador William Henry Hunt eliminó veinte municipios, alegando que ello mejoraría la economía y la eficiencia de la administración municipal.[2] Sin embargo, para el escritor y periodista de la época José G. Del Valle, la Cámara de Delegados aprobó la legislación por consideraciones partidistas, al haber eliminado mayormente municipios del partido político opositor. Sobre ello nos dice:
Movidos del insano propósito de destruir todo cuanto es vivo testimonio de la fuerza incontrastable del partido federal, ya que en los comicios no pueden triunfar en las elecciones municipales de gran número de pueblos, intentan suprimir sus Ayuntamientos, por virtud de un acuerdo de la Cámara legislativa, puesto que el bill Foraker en su sección 32 autoriza a ésta para reorganizar los Municipios.
El plan no puede ser más fácil y de peor intención: de cuarenta y cuatro ayuntamientos federales se suprime la mayor parte, y de los restantes, la mayoría serán republicanos.[3]
No obstante, la supresión de estos municipios no fue bien acogida, ni por el Partido Federal de Muñoz Rivera, ni por los vecinos de los municipios eliminados.[4] Ello significó un vigoroso movimiento de protestas alrededor del país que provocó la derogación de la ley, por iniciativa del legislador José de Diego.[5] Sobre ello, Del Valle manifestó que «…desde el instante que se habló de tal reforma, de muchos pueblos vinieron protestas al Gobernador y las Cámaras y, entre ellas, la de los Ayuntamientos republicanos de Moca y Dorado, los que han sido suprimidos en unión de dieciocho federales».[6] Finalmente, a los pueblos afectados les fueron devueltas sus franquicias y ayuntamientos, manteniendo vivo el debate hasta nuestros días. Obviamente, para el 1902 no existía la disposición constitucional que dispone que para suprimir o consolidar municipios hay que celebrar un referéndum entre los avecinados de los pueblos afectados.[7] Y ni hablar de los poderes omnímodos de la Junta de Control Fiscal, que pudiera, como ya ha ocurrido, ignorar artículos de nuestra Constitución.
Ahora bien, por lo general, ese debate viene acompañado de la también eterna discusión del surgimiento del municipio. Grosso modo, en Puerto Rico se repite que nuestro sistema municipal lo heredamos de España (y esta de Roma) y fue adoptando normas y procesos del Derecho Administrativo norteamericano. No obstante, el asunto alcanza a ver un poco más del horizonte de nuestras costas.
La génesis del municipio puede ser estudiada, a partir de dos visiones filosóficas: la sociológica y la jurídica. La escuela sociológica, o jus naturalista, postula que el municipio es anterior a la existencia del Estado y, en consecuencia, este se ha limitado únicamente a reconocer su existencia. En la opinión de diversos autores de la escuela sociológica naturalista, el municipio surgió hace muchos milenios, de manera natural y espontánea, con la transformación de la sociedad nómada a la sedentaria y de la evolución de la familia hacia organizaciones sociales más amplias, como la curia y la tribu.[8] De esa manera, nos dice el profesor Efrén Córdova, fueron «…surgiendo formas más perfeccionadas de vivencia social, caracterizadas por su correlación a un área territorial específica, por el aumento de sus habitantes y por el gradual desarrollo de los sentimientos de comunidad».[9]
La otra escuela de pensamiento, —la legalista o jurídica— afirma que el municipio surgió de sociedades más complejas y con un engranaje político y jurídico definido, ya sea en la antigua Grecia, como en el Imperio romano. Uno de los más destacados propulsores de la teoría legalista fue el jurista español de principios del siglo XX, Adolfo Posada, quien radicalmente planteaba que el municipio nace de la idea misma del legislador quien, según Posada, no tuvo consideraciones naturales, espontáneas o históricas para crearlo. No obstante, reconoce que muchas veces el municipio es una «agrupación de pueblos, que son verdaderos núcleos naturales de relaciones íntimas de vecindad…», que son la base más natural de una vida municipal.[10]
Dentro de la escuela legalista coexiste la económica, que establece que la esencia del municipio adviene a la vida una vez adquiere la capacidad económica para asumir sus obligaciones con la comunidad. De esa manera, dice Fernando Albi, que «…es municipio únicamente quien puede serlo, quien posee vitalidad propia para cumplir con las obligaciones mínimas».[11] Bajo esa tesis, la génesis del concepto del municipio ocurre cuando tiene potencialidad financiera para asumir las necesidades colectivas de la localidad o territorio. Una vez adquirida esa condición constitutiva, es al Estado, como eje central, a quien le corresponde determinar su legitimación y concurrencia.[12]
Ahora, la escuela legalista también tiene raíces profundas en el derecho común anglosajón, dentro del cual podemos encontrar dos importantes doctrinas municipales: La doctrina de Dillon (Dillon´s Rule) y la doctrina del home rule. La primera, elaborada por el jurista norteamericano John F. Dillon, esboza, —como Posada— una rígida conceptualización de los poderes municipales enmarcados, única y exclusivamente, en la autorización legislativa mediante una ley orgánica.[13] La segunda, surge también por conducto del ejercicio legislativo, pero mediante restricciones y delegaciones constitucionales o estatutarias en las que el Estado le brinda a los municipios o local governments todas las facultades y poderes necesarios —no ocupados por el gobierno central— para el ejercicio de un gobierno propio.[14]
En Puerto Rico, Eugenio María de Hostos fue el promotor de la escuela sociológica dentro de su espectro ius naturalista. No obstante, a pesar de ello, no percibía — en cuanto al estudio sustantivo del Derecho Municipal— que este fuera una ciencia jurídica independiente, más bien integrada al Derecho Constitucional.[15] Ello, pues, porque para Hostos el municipio era una expresión natural sociológica, reconocida posteriormente por la constitucionalidad del Estado.
El filósofo y educador mayagüezano manifestaba que el municipio es el segundo órgano de la vida de las sociedades humanas, siendo el primero la familia, y tan del orden natural como esta.[16] Para Hostos, «[e]n tal manera es así, que las sociedades no podrían vivir si ese órgano les faltara. Es más: el Municipio, en un momento de su evolución, resume en tal modo la vida general de la Sociedad, que es, por sí solo, la Sociedad entera».[17]
En ese sentido, declaraba que «el municipio, como reunión de elementos naturales resulta ser un ser natural sin artificios y que se origina del principio de asociación y del reflexivo aprovechamiento de ese principio».[18] Hostos, pues, visualizaba al municipio como una concepción natural generada espontáneamente, independientemente del derecho resultante posteriormente, pues este, a la razón de la escuela sociológica- ius naturalista, no crea al municipio, sino que lo reconoce en su preexistencia natural.[19]
El municipio, entonces, como uno de los organismos de la sociedad, debe constituir derecho, y por derecho propio, un gobierno propio dentro del Estado, del mismo modo que constituye una sociedad particular dentro de la sociedad general.[20] Para Hostos era importante conocer si el municipio tiene o no tiene, —por virtud de ser un organismo natural— parte de la soberanía del Estado.[21] En ese sentido, el pensamiento hostosiano manifiesta que dentro de la naturaleza misma del municipio, por sí y por manifestación sociológica, lo necesario es la entrega «al Estado Municipal, libre y completa en sus atribuciones, la sociedad que ha de gobernar. Lo primero, por tanto, es: declarar y hacer electiva en la vida práctica la completa autonomía de la sociedad municipal en todo y exclusivamente lo que se refiere a la vida municipal. Una vez declarado el poder municipal, el Estado, o Ayuntamiento, o gobierno comunal ha de ser el órgano de ese poder social del Municipio».[22] (Énfasis suplido)
El razonamiento hostosiano nos advierte que el municipio ha de «…ser órgano de todos los poderes de que necesite hacer uso para los fines de su vida la sociedad municipal, y se organizará en el modo más conforme al Estado nacional».[23] En ese aspecto, Hostos describe un sistema de autonomía municipal como en un principio se ideó la Ley de Municipios Autónomos; y también parecido a como muchos gobiernos locales o municipales en Estados Unidos han aprobado sus legislaciones o charters bajo la doctrina del home rule.
De hecho, el Artículo 1.008 del Código Municipal de 2020, dispone que «[l]os municipios tendrán los poderes naturales y cedidos que le correspondan para ejercer las facultades inherentes a sus fines y funciones»; y más adelante, reafirma el poder de policía municipal,[24] al añadir en su inciso (aa) que «[l]os municipios tendrán cualquier otro poder inherente para la protección de la salud, seguridad y bienestar dentro de su jurisdicción territorial». (Énfasis suplido) Esa norma municipal, —adoptada de la Ley de Municipios Autónomos derogada— tiene plasmada desde su inicio elementos naturalistas reconocidos en el pensamiento hostosiano. No obstante, seguimos insistiendo en la malgastada frase de que los municipios son meras criaturas de la Legislatura. Más aún, para los profesores Ramos y Negrón Portillo, la reforma municipal de 1991 era para promover una alianza, no entre unas criaturas y su hacedor, sino entre socios del nivel central, los municipios en conjunto y los municipios entre sí.[25]
En el contexto anterior, Hostos advertía que la naturaleza en sí del municipio requiere el reconocimiento del ordenamiento constitucional, sin que ello signifique que este sea el creador del primero. Así las cosas, nos atrevemos afirmar que, según la tesis hostosiana, elementos del «municipalismo» comenzaron a surgir como un fenómeno natural de la convivencia en sociedad. Es lógico pensar que, tras los primeros asentamientos familiares, la interacción entre los clanes y las familias que compartían un no muy vasto territorio provocara la búsqueda de ayuda mutua para enfrentar retos comunes como las inclemencias del tiempo, el cuido de los cultivos y cosechas, la caza y el ataque —tanto de la fauna depredadora— como de otros asentamientos. Es por ello que Hostos atinadamente afirmaba que el municipio «resultaba ser una reunión reflexiva de individuos y familias para auxiliarse mutuamente para la satisfacción de sus necesidades».[26] En ese aspecto, parafraseando a Córdova, ese espacio relativamente pequeño e individualizado es delimitado por la cercanía del contacto social, produciendo un propósito de residencia permanente que da paso a las comunidades rurales y al nacimiento de las ciudades.[27]
Ahora bien, dado al carácter social del municipio, no podemos atar su origen a un tiempo y espacio determinado, pues, como institución sociojurídica, es su naturaleza estar en continua evolución y desarrollo. Si bien Roma tiene unos claros cimientos jurídicos y políticos de lo que hoy conocemos como el «municipio»,[28] no se puede evitar concluir que la base comunitaria y social de la que se pudo haber aprovechado el Imperio romano, están presentes en las sociedades primitivas.
El municipio, al fin y al cabo, —como plantea la tesis hostosiana— es una institución dinámica que surge para beneficio de la convivencia en sociedad; y como toda institución social, tiene efectos jurídicos que han ido evolucionando con la aparición del Estado y las distintas formas de gobierno. En ese aspecto, el debate sobre la autonomía municipal, la eliminación de municipios y los orígenes de estos, sigue buscando sus respuestas en el pensamiento de Hostos, cuyo análisis sobre descentralización y autonomía municipal se encontraba más que adelantado a su época, y cuya vigencia es innegable.
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[1] Este artículo ha sido redactado utilizando parte de la investigación de la obra inédita Tratado de Derecho Municipal de Puerto Rico, del Lcdo. Francisco J. Del Valle Sosa, cuya publicación se espera a finales del 2023.
El licenciado Del Valle Sosa ha sido abogado sobre asuntos de índole municipal, laborado en distintos comités de transición municipales, fungió como Director Auxiliar de la Oficina de Asuntos Legales del Municipio de San Juan, y actualmente se desempeña como Director de la Comisión de Asuntos Municipales y Vivienda del Senado de Puerto Rico. El presente escrito no es uno oficial ni representa la opinión del Senado de Puerto Rico, sus integrantes, comisiones o subcomisiones.
[2] La Sección 1 de la Ley de 1 de marzo de 1902, disponía como sigue:
SECCIÓN 1. – Que el día primero de julio de 1902 quedarán suprimidas, como tales, las municipalidades de Rincón, Barranquitas, Naranjito; Toa Baja, Moca, Gurabo, Quebradillas, Hatillo, Trujillo Alto, Cidra, Arroyo, Salinas, Juncos, Peñuelas, Guayanilla, Loiza, Corozal, Dorado, Vega Alta y Maunabo, con sus ayuntamientos y alcaldías y con todos sus empleados de dichas municipalidades; y el territorio de las mismas se anexará a otros, como por la presente más adelante se dispone.
[3] Escrito titulado Necesidad de la Lucha: Supresión de ayuntamientos, horror por venir (1900), publicado en Del Valle, José G., A través de Diez Años, 1897-1907 (Trabajos políticos, económicos, históricos y sociales) (1907), pág. 80.
[4] Ibid.
[5] Véase, Efrén Córdova, Curso sobre Gobierno Municipal,Ed. UPR, San Juan, PR (1964), nota 6, y Roberto Sánchez Vilella, El rol de los municipios, XVII (68) Revista Plerus (Planificación Municipal) 19 (1983).
[6] Escrito titulado Supresión de Veinte Municipios, publicado en Del Valle, José G., A través de Diez Años, 1897-1907 (Trabajos políticos, económicos, históricos y sociales) (1907), pág. 123.
[7] Véase, Artículo VI, Sección 1, Constitución de Puerto Rico.
Véase también, JCF obligará el cierre de 30 municipios, Noticel, disponible en https://www.noticel.com/gobierno/ahora/20220522/plan-fiscal-aprobado-por-la-jcf-obligara-el-cierre-de-30-municipios-segun-populares/ (Última visita, 5 de julio de 2023).
[8] Véase, Fernández Ruiz, Jorge, Servicios Públicos Municipales 41 (2002).
[9] Córdova, ob. cit., pág.16.
[10] Posada, Adolfo, Derecho Municipal Comparado(The University of California Libraries 2017) 1916, pág. 256.
[11] Córdova, ob. cit. nota 6, pág. 61, citando a Albi, Fernando, Derecho Municipal Comparado del Mundo Hispánico 43 (1955).
[12] Ibid.
[13] Véase, Vol. I Dillon, John F., The Law of Municipal Corporations (Second Ed. 1873).
[14] Véase, Martínez Piovanetti, A., El Derecho Municipal de Puerto Rico: la Corte Hernández Denton y la distribución vertical de poderes gubernamentales, 83 Rev. Jur. UPR 913 (2014).
[15] Véase, De Hostos, Eugenio María, Lecciones de Derecho Constitucional, París, Francia, Sociedad de Ediciones Literarias y Artísticas, (1908), pág. 246.
[16] De Hostos, Eugenio María, Tratado de Sociología, Madrid, España Imprenta de Bailly-Bailliere e Hijos (1904), pág. 158.
[17] Ibid.
[18] Citado por Zucherino, Ricardo M. & Moreno Rithner, María Josefina, Derecho Municipal–Argentino y comparado, Ed. La Ley (2006), pág. 233.
[19] Ibid.
[20] Hostos, Lecciones de Derecho Constitucional, pág. 250.
[21] Ibid.
[22] De Hostos, Tratado de Sociología, pág. 170.
[23] Ibid., pág. 171.
[24] Véase, Cabassa v. Rivera, 68 DPR 706 (1948).
[25] Ramos González, C. y Negrón Portillo, L., La constitucionalización de la reforma municipal, 42 Rev. Jur. UIPR 269, 296 (2008).
De hecho, esa frase que hizo eco en la Asamblea Constituyente y que ha estado en nuestra jurisprudencia desde Patrón v. La Capital,11 DPR 391 (1906), demuestra la influencia que la escuela legalista, por conducto de la doctrina de Dillon, ha tenido en Puerto Rico. Hay que tomar en cuenta que los casos del Tribunal Supremo de Puerto Rico a principios del siglo XX fueron decididos por jueces norteamericanos educados al amparo de la doctrina de Dillon, pues el home rule aún no calaba en el sistema jurídico norteamericano como en la actualidad.
[26] Citado en Zucherino & Rithner, ob. cit., pág. 233.
[27] Córdova, ob. cit. nota 6, pág. 16-17.
[28] Refiriéndose a que dicha ley fue aprobada por algún miembro de la familia Julius.
[28] Algunos historiadores afirman que la Lex Julia Municipalis, —conocida también como la Tábula Heracleensis— decretada aproximadamente en el año 45 a. n. e., fue la primera legislación municipal, la cual regulaba la organización de las ciudades de Italia y de la Galia Cisalpina, e influyó en la constitución de otros municipios en las provincias. En el ámbito arqueológico, algunos la identifican como la Tabla de Heraclea (Tábula Heracleensis). Véase, Caballos Rufino, A., REFERENCIAS A SENADOS MUNICIPALES EN LAS LEYES MUNICIPALES Y COLONIALES, publicado en SENADOS MUNICIPALES Y DECURIONES EN EL OCCIDENTE ROMANO, presentado por Melchor Gil, E., Pérez Zurita, A. D., Rodríguez Neila, J. F., pág. 42, Trabajo en conjunto de la Universidad de Córdoba y la Universidad de Sevilla, España (2013).
